案例回放

　　在2024年初，一家獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)受委派入駐某代理機(jī)構(gòu)，展開為期一個(gè)月的審計(jì)工作，主要聚焦于該代理機(jī)構(gòu)在2023年度負(fù)責(zé)的多個(gè)公開招標(biāo)項(xiàng)目的合規(guī)性。根據(jù)代理機(jī)構(gòu)招標(biāo)文件的規(guī)定，投標(biāo)人需提交紙質(zhì)投標(biāo)文件一套（一正四副）及電子投標(biāo)文檔光盤兩份，確保電子與紙質(zhì)文件的一致性，不一致時(shí)以紙質(zhì)文件為準(zhǔn)。在該地的地方性法規(guī)中明確規(guī)定了不同投標(biāo)人從同一個(gè)投標(biāo)單位或者同一個(gè)自然人的互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議地址（IP地址）下載招標(biāo)文件、上傳投標(biāo)文件的情形視為投標(biāo)人相互串通投標(biāo)。在審計(jì)過程中，審計(jì)人員敏銳地察覺到在部分項(xiàng)目的電子版投標(biāo)文件中存在互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議地址（IP地址）相同，文件名、作者信息雷同，以及電子文件的創(chuàng)建碼與制作機(jī)器碼相同的現(xiàn)象，這初步引發(fā)了對(duì)企業(yè)可能涉及串通投標(biāo)行為的疑慮。為積極應(yīng)對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題并探索整改方案，代理機(jī)構(gòu)迅速召集了多位業(yè)界專家和法律學(xué)者，共同組建了一個(gè)獨(dú)立的審核委員會(huì)。經(jīng)過細(xì)致入微的審核與嚴(yán)謹(jǐn)分析，審核委員會(huì)形成了一致結(jié)論：依據(jù)該地的地方性法規(guī)規(guī)定，存在互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議地址（IP地址）相同的應(yīng)認(rèn)定為串標(biāo)。盡管在電子版投標(biāo)文件中存在文件名、作者信息及電子編碼的一致性，但這些單一因素并不足以單獨(dú)作為判定串通投標(biāo)的決定性依據(jù)。審核委員會(huì)強(qiáng)調(diào)，此類相似性應(yīng)被視為在發(fā)現(xiàn)投標(biāo)文件內(nèi)容高度雷同時(shí)，作為輔助判斷串標(biāo)行為的線索，而非核心證據(jù)。審核委員會(huì)進(jìn)一步指出，判定串通投標(biāo)需綜合考慮多方面因素，包括但不限于紙質(zhì)投標(biāo)文件的具體內(nèi)容、投標(biāo)人的獨(dú)立性與相互關(guān)聯(lián)性、紙質(zhì)文件間是否存在雷同現(xiàn)象，以及是否存在其他違規(guī)操作行為等。在對(duì)紙質(zhì)投標(biāo)文件進(jìn)行詳盡審核后，審核委員會(huì)未發(fā)現(xiàn)任何直接指向串通投標(biāo)的證據(jù)或明顯暗示?；谏鲜龇治?，審核委員會(huì)最終認(rèn)定，根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)，無法確認(rèn)這些項(xiàng)目存在串通投標(biāo)行為。然而，鑒于在審計(jì)過程中暴露出的潛在問題，審核委員會(huì)向代理機(jī)構(gòu)提出了建議：即應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化內(nèi)部管理，優(yōu)化招標(biāo)流程，特別是在電子投標(biāo)文件的提交與審核環(huán)節(jié)，構(gòu)建更為嚴(yán)格、有效的監(jiān)控與審查機(jī)制，建議引入電子文件自動(dòng)比對(duì)或篩選系統(tǒng)，以確保招標(biāo)活動(dòng)的公正性、透明度和合規(guī)性。

　　引出問題：文件名，或作者，或創(chuàng)建碼，或制作機(jī)器碼相同，能否直接認(rèn)定投標(biāo)人串標(biāo)？

　　專家點(diǎn)評(píng)

　　在政府采購領(lǐng)域，串標(biāo)事件時(shí)有發(fā)生，包括投標(biāo)人與評(píng)審專家之間進(jìn)行串通、投標(biāo)人之間進(jìn)行串通、投標(biāo)人與招標(biāo)人之間串通。以上案例折射的是認(rèn)定投標(biāo)人之間進(jìn)行串通的問題。

　　筆者認(rèn)為，電子投標(biāo)文件存在文件名，或作者，或創(chuàng)建碼，或制作機(jī)器碼相同，并不直接等同于串通投標(biāo)，而是需要結(jié)合具體情況和相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行綜合判斷。

　　IP地址相同的情況可以認(rèn)定為串標(biāo)

　　現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)以及部門規(guī)章對(duì)于IP地址相同是否直接構(gòu)成串通投標(biāo)并沒有明確的直接規(guī)定。盡管在法律條文中沒有直接規(guī)定，但一些地方性規(guī)章和指導(dǎo)意見開始將IP地址、MAC地址等作為識(shí)別串通投標(biāo)的途徑或認(rèn)定的依據(jù)。江蘇省在地方性法規(guī)中明確規(guī)定了不同投標(biāo)人從同一個(gè)投標(biāo)單位或者同一個(gè)自然人的互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議地址（IP地址）下載招標(biāo)文件、上傳投標(biāo)文件的情形視為投標(biāo)人相互串通投標(biāo)。這一規(guī)定出自2023年1月12日江蘇省人大常委會(huì)修訂的《江蘇省招標(biāo)投標(biāo)條例》。雄安新區(qū)管理委員會(huì)發(fā)布的《雄安新區(qū)工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理辦法(試行)》，也將不同投標(biāo)人提交電子投標(biāo)文件的IP地址相同視為投標(biāo)人相互串通投標(biāo)的情形之一。需要注意的是，即使某些地方規(guī)定將IP地址相同作為串通投標(biāo)的判定依據(jù)之一，但在實(shí)際操作中，也不能僅憑IP地址相同就直接認(rèn)定串標(biāo)。在實(shí)際操作中，IP地址相同可能是由于多種原因造成的，如投標(biāo)人在同一地點(diǎn)使用同一網(wǎng)絡(luò)環(huán)境（如公共WiFi、同一辦公室的局域網(wǎng)）進(jìn)行投標(biāo)文件的上傳。因此，在判斷是否存在串通投標(biāo)時(shí)，還需要結(jié)合其他證據(jù)進(jìn)行綜合判斷，如投標(biāo)文件的內(nèi)容是否雷同、投標(biāo)報(bào)價(jià)是否呈規(guī)律性差異、投標(biāo)人之間是否存在關(guān)聯(lián)關(guān)系等。

　　文件名，或作者，或創(chuàng)建碼，或制作機(jī)器碼相同，不能直接認(rèn)定串標(biāo)

　　——文件名相同的情況。文件名是文件存在的標(biāo)識(shí)，用于區(qū)分和引用存儲(chǔ)在計(jì)算機(jī)存儲(chǔ)設(shè)備上的文件。它由用戶或程序在創(chuàng)建文件時(shí)指定，并包含了文件的描述性信息。文件名相同可能只是巧合，或者由于投標(biāo)文件的命名規(guī)范、模板等原因?qū)е隆Ｔ跊]有其他證據(jù)支持的情況下，僅憑文件名相同就認(rèn)定串通投標(biāo)是不充分的。

　　——作者相同的情況。作者是指創(chuàng)建或生成文件的用戶或程序，主要目的是標(biāo)識(shí)文件的來源。對(duì)于創(chuàng)建者相同的情況，可能存在以下情況，一是下載招標(biāo)文件的模版或要求的格式文件修改后，作者信息可能沒有及時(shí)更新，導(dǎo)致所有文件都顯示相同的作者。二是許多供應(yīng)商常常會(huì)使用行業(yè)的同一模板文件進(jìn)行修改，制作成自己的投標(biāo)文件，此時(shí)，投標(biāo)文件的作者也有可能是不變的。三是計(jì)算機(jī)名也有可能被設(shè)為同一個(gè)名稱。另外，在文件的屬性中除了作者外，還有創(chuàng)建時(shí)間，如果作者和創(chuàng)建時(shí)間均相同，則可以說明這兩份投標(biāo)文件有著某種關(guān)聯(lián)，此種情形也可能為串標(biāo)，但也需要其他證據(jù)加以佐證。

　　——?jiǎng)?chuàng)建碼相同的情況。創(chuàng)建碼是指在創(chuàng)建某個(gè)賬戶、應(yīng)用程序或服務(wù)時(shí)，系統(tǒng)生成的唯一代碼或標(biāo)識(shí)符。這個(gè)代碼或標(biāo)識(shí)符通常用于確認(rèn)用戶的身份、驗(yàn)證注冊(cè)信息、保障賬戶安全等。創(chuàng)建碼一致意味著不同的文件是基于同一源文件制作的。創(chuàng)建碼相同的原因有：一是投標(biāo)人在制作投標(biāo)文件時(shí)可能會(huì)用相同行業(yè)模版或統(tǒng)一下載的招標(biāo)文件格式作為模板；二是在第三方的同一臺(tái)電腦上為不同公司制作投標(biāo)文件時(shí)未徹底清除緩存或模板信息，導(dǎo)致創(chuàng)建碼相同；三是可能因?yàn)楣蚕砟承┵Y源而導(dǎo)致創(chuàng)建碼相同；四是軟件或系統(tǒng)的故障、版本兼容性問題等也可能導(dǎo)致創(chuàng)建碼異?；蛑貜?fù)。

　　——制作機(jī)器碼相同。機(jī)器碼指的是軟件根據(jù)計(jì)算機(jī)的硬件信息（如CPU、內(nèi)存、主板序列號(hào)等），按照一定的算法生成的一串無規(guī)律的字符串。由于每臺(tái)計(jì)算機(jī)的硬件信息不同，因此生成的機(jī)器碼也是唯一的。制作機(jī)器碼一致，僅能證明供應(yīng)商使用同一臺(tái)電腦制作投標(biāo)文件。例如，同一個(gè)采購項(xiàng)目，供應(yīng)商在同一家打印店制作投標(biāo)文件，打印店員工圖方便復(fù)制粘貼，會(huì)導(dǎo)致供應(yīng)商投標(biāo)文件制作機(jī)器碼一致。又如，供應(yīng)商同時(shí)使用代理機(jī)構(gòu)提供的電腦上傳電子投標(biāo)響應(yīng)文件，也會(huì)導(dǎo)致供應(yīng)商投標(biāo)文件的制作機(jī)器碼一致。

　　根據(jù)以上分析，并依據(jù)《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡稱87號(hào)令）第三十七條規(guī)定的視同串標(biāo)的六種情形，筆者認(rèn)為，上述情形并不能直接認(rèn)定為串標(biāo)。在處理時(shí)，?需要綜合考慮多種因素。?其一，?根據(jù)87號(hào)令?的規(guī)定，?不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件由同一單位或個(gè)人編制應(yīng)視為串通投標(biāo)，?但這并不意味著，?單憑文件名，或作者，或創(chuàng)建碼，或制作機(jī)器碼相同，就斷定投標(biāo)文件由同一單位或個(gè)人編制，從而認(rèn)定為串標(biāo)。其二，在判斷是否存在串通投標(biāo)行為時(shí)，需要綜合考慮多種因素，以上事實(shí)只能是有串標(biāo)的嫌疑之一，是否串標(biāo)還需要結(jié)合其他證據(jù)進(jìn)行判斷，包括投標(biāo)文件的雷同性、錯(cuò)誤瑕疵的雷同性、技術(shù)方案等內(nèi)容的一致性等，并依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行綜合判斷。如果代理機(jī)構(gòu)或評(píng)審委員會(huì)認(rèn)定供應(yīng)商存在串標(biāo)的事實(shí)，并沒權(quán)限處理也需要上報(bào)財(cái)政監(jiān)管部門，由財(cái)政監(jiān)管部門調(diào)查核實(shí)，依法認(rèn)定。

　　綜上所述，串通投標(biāo)的認(rèn)定通常需要滿足一定的條件和標(biāo)準(zhǔn)，在缺乏充分證據(jù)的情況下，不應(yīng)輕易作出串通投標(biāo)的認(rèn)定。

　　電子采購的發(fā)展，給識(shí)別投標(biāo)串標(biāo)行為提出了新的課題。建議代理機(jī)構(gòu)進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部管理，完善流程，特別是在電子投標(biāo)文件的提交與審核環(huán)節(jié)上，應(yīng)建立更為嚴(yán)格的監(jiān)控機(jī)制。代理機(jī)構(gòu)在撰寫招標(biāo)文件時(shí)，可以明確注明對(duì)于IP地址或MAC地址相同情況的處理方式，以避免后續(xù)爭議。在審核投標(biāo)文件時(shí)，應(yīng)采用多種技術(shù)手段進(jìn)行比對(duì)和分析，以確保判斷的準(zhǔn)確性和公正性。建議代理機(jī)構(gòu)引入人工智能比對(duì)系統(tǒng)，對(duì)所有電子投標(biāo)文件的IP地址、計(jì)算機(jī)網(wǎng)卡MAC地址、計(jì)價(jià)軟件加密鎖號(hào)和數(shù)據(jù)儲(chǔ)存設(shè)備序列號(hào)等信息進(jìn)行自動(dòng)比對(duì)和篩選，篩選有問題的投標(biāo)文件，自動(dòng)截留，然后進(jìn)一步人工審核比對(duì)。

　　法規(guī)鏈接

　　《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）

　　第三十七條：有下列情形之一的，視為投標(biāo)人串通投標(biāo)，其投標(biāo)無效：

　?。ㄒ唬┎煌稑?biāo)人的投標(biāo)文件由同一單位或者個(gè)人編制；

　?。ǘ┎煌稑?biāo)人委托同一單位或者個(gè)人辦理投標(biāo)事宜；

　?。ㄈ┎煌稑?biāo)人的投標(biāo)文件載明的項(xiàng)目管理成員或者聯(lián)系人員為同一人；

　　（四）不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件異常一致或者投標(biāo)報(bào)價(jià)呈規(guī)律性差異；

　　（五）不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件相互混裝；

　?。┎煌稑?biāo)人的投標(biāo)保證金從同一單位或者個(gè)人的賬戶轉(zhuǎn)出。