黨的二十大報告要求，“構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場，深化要素市場化改革，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系?！?023年中央經(jīng)濟工作會議提出，“加快全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，著力破除各種形式的地方保護(hù)和市場分割?！惫P者認(rèn)為，政府采購市場是全國統(tǒng)一大市場的重要組成部分。因此，構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場，必須大力推進(jìn)全國統(tǒng)一政府采購市場建設(shè)。
政府采購在建設(shè)全國統(tǒng)一大市場中具有重要作用
政府采購制度是公共財政管理的重要內(nèi)容，對于建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，繁榮和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，具有重要作用。
——政府采購的活動特性。政府采購活動具有公共性、政策性、強制性、締約性、程序性、時效性、競爭性等特性。公共性和強制性是政府采購活動公正原則確立的原因；締約性是誠實信用原則秉持的根本；政策性、程序性成為公開原則秉持的基礎(chǔ)；時效性反映政府采購時間的約束性質(zhì)；競爭性則對政府采購活動公平性提出了訴求，表現(xiàn)為采購人有針對性地提出采購要求，通過評審比較，優(yōu)選中標(biāo)方案，擇優(yōu)確定中標(biāo)單位。
上述特性反映出政府采購活動具有豐富的經(jīng)濟價值和社會價值，決定了政府采購在深化市場體制改革、建設(shè)全國統(tǒng)一大市場、促進(jìn)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展等方面具有顯著而重要的作用。通過政府采購，能節(jié)約財政支出，提高采購資金使用效益；強化宏觀調(diào)控，助力經(jīng)濟體制建設(shè)；活躍商品交易，繁榮和發(fā)展市場經(jīng)濟；推進(jìn)反腐倡廉，強化廉潔機關(guān)建設(shè)；保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)國民經(jīng)濟發(fā)展等。
近年來，各級政府深入貫徹黨中央指示精神，出臺各類政策制度，最大程度地發(fā)揮政府采購政策功能。在節(jié)能產(chǎn)品強制采購、優(yōu)先采購方面，2007年國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于建立政府強制采購節(jié)能產(chǎn)品制度的通知》，2019年財政部等四部門發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整優(yōu)化節(jié)能產(chǎn)品、環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購執(zhí)行機制的通知》。在環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品優(yōu)先采購方面，2006年財政部等兩部門印發(fā)了《關(guān)于環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購實施的意見》。在扶持中小企業(yè)發(fā)展方面，2020年財政部等兩部門印發(fā)了《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》。在規(guī)范進(jìn)口產(chǎn)品采購方面，2007年財政部印發(fā)了《政府采購進(jìn)口產(chǎn)品管理辦法》，2008年財政部辦公廳印發(fā)了《關(guān)于政府采購進(jìn)口產(chǎn)品管理有關(guān)問題的通知》。在支持監(jiān)獄企業(yè)發(fā)展方面，2014年財政部、司法部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于政府采購支持監(jiān)獄企業(yè)發(fā)展有關(guān)問題的通知》。在支持殘疾人福利性單位發(fā)展方面，2017年財政部等三部門印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)殘疾人就業(yè)政府采購政策的通知》。在支持鄉(xiāng)村振興方面，2019年財政部、國務(wù)院扶貧辦發(fā)布了《關(guān)于運用政府采購政策支持脫貧攻堅的通知》。
——政府采購的作用機理。英國經(jīng)濟學(xué)家亞當(dāng)·斯密在《國富論》中表示，市場作用的大小取決于市場交換的范圍和市場分工的程度。這個論斷包含兩個要點：一是交換的范圍越大，分工的程度越細(xì)，市場作用的發(fā)揮程度就越大；二是交換的范圍越大，分工的程度越深，交換的需求就越多，交易的成本也就越低。眾所周知，交易成本取決于市場大小，也取決于市場的一致性，即政策的統(tǒng)一性、規(guī)則的一致性和執(zhí)行的協(xié)同性。
政府采購市場既是全國大市場的重要組成部分，也是全國大市場的建設(shè)力量，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮引領(lǐng)作用。具體來講，主要有四個方面的顯著表現(xiàn)：一是政府采購是鏈接政府消費與市場供給的直接通道；二是政府采購的交易雙方是市場交易主體構(gòu)成的主導(dǎo)力量；三是政府采購的范圍和品類是判斷市場和產(chǎn)品發(fā)展與走向的風(fēng)向標(biāo)；四是政府采購規(guī)則是市場交易行為規(guī)制的準(zhǔn)繩與標(biāo)桿。因此，政府采購在破解地方保護(hù)、壟斷競爭、市場分割、資源專享、制度壁壘、不當(dāng)競爭等問題上發(fā)揮著積極作用，在推進(jìn)平等準(zhǔn)入、維護(hù)公平誠信、落實政策功能、降低交易成本等方面發(fā)揮著不可替代的作用。
基于上述分析，筆者認(rèn)為，政府采購對于統(tǒng)一大市場建設(shè)的作用機理，可以從三個方面來詮釋：一是“統(tǒng)”，即政府采購助推建立全國統(tǒng)一大市場的制度規(guī)則，加快實現(xiàn)市場準(zhǔn)入制度、市場公平競爭制度、商品和服務(wù)評定標(biāo)準(zhǔn)、信用制度、產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度在全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一。二是“大”，即政府采購助推打破地方保護(hù)和市場分割，打通堵點。通過健全現(xiàn)有政府采購市場和培育新型市場，快速擴大市場規(guī)模和市場容量，培育、發(fā)展和壯大全國統(tǒng)一大市場。三是“強”，即政府采購充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，以統(tǒng)一大市場集聚資源、推動增長、激勵創(chuàng)新、優(yōu)化分工、促進(jìn)競爭，提高市場效率和勞動生產(chǎn)率，全面推動各類市場由大到強轉(zhuǎn)變，最終實現(xiàn)強大的統(tǒng)一大市場。
當(dāng)前政府采購存在的主要問題
政府采購制度發(fā)端于英國，迄今已有200多年的歷史。我國引進(jìn)政府采購制度，實施政府采購法，開展大規(guī)模的政府采購工作，只有20多年。雖然我們?nèi)〉昧瞬簧俪煽?，但也存在一些問題。
一是引領(lǐng)作用有待加強。數(shù)據(jù)顯示，2022年全國政府采購規(guī)模為34993.1億元，較2021年減少1405.9億元，下降3.9%，占全國財政支出和國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重分別為9.4%和2.9%，而國際社會政府采購一般占財政支出的30%，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的10%至15%。由于大量的公共采購沒有納入政府采購的范圍，導(dǎo)致目前我國政府采購規(guī)模小、數(shù)量低，其引領(lǐng)、帶動和示范作用有限。
二是適用領(lǐng)域急需擴展。現(xiàn)行政府采購法規(guī)定，政府采購是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為?！澳夸浺詢?nèi)”“限額以上”兩個限制，直接制約了我國政府采購的作用范圍和工作領(lǐng)域。在實際工作中，不少招標(biāo)采購活動成了“法外之地”。筆者建議，取消“目錄”和“限額”的相關(guān)規(guī)定，把所有納入預(yù)算管理的資金統(tǒng)歸為財政性資金的范圍，將政府采購行為進(jìn)一步界定為購買、租賃、委托、政府和社會資本合作等行為，這是切合實際的規(guī)定，也是發(fā)揮政府采購功能作用的關(guān)鍵。
三是政策法規(guī)亟待統(tǒng)一。招標(biāo)投標(biāo)法和政府采購法的“兩法”融合問題一直被廣泛討論?？陀^地講，“兩法”要成為“良法”，進(jìn)而實現(xiàn)“良治”，不能各行其是，更不能相互打架。同時，還要落實統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，如實施市場主體通用性資格清單、統(tǒng)一規(guī)范評價程序以及管理辦法等。此外，還要實現(xiàn)統(tǒng)一信用信息標(biāo)準(zhǔn)、信用承諾制度以及共享共用信用懲戒制度等。
四是技術(shù)壁壘有待打破。各地政府采購平臺還存在一定的短板，比較嚴(yán)重的問題是相互獨立、各自為政、信息孤島、重復(fù)建設(shè)。行業(yè)之間、地區(qū)之間、區(qū)域之間的技術(shù)壁壘問題突出，導(dǎo)致不同平臺的CA認(rèn)證和注冊無法互聯(lián)互通，全流程電子化工作進(jìn)展參差不齊，采購信息共享的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化問題遲遲得不到解決，政府采購平臺與公共資源交易平臺“兩張皮”問題日益凸顯等。
五是主體責(zé)任仍需落實。《深化政府采購制度改革方案》要求全面落實采購人主體責(zé)任，但實際情況是，在采購人方面，采購需求制定、采購計劃安排、采購預(yù)算編制、采購結(jié)果確認(rèn)等主體責(zé)任落實仍有差距；在評審專家方面，專家入圍和退出機制不健全、專家履約管理不到位等；在供應(yīng)商方面，仍存在假投標(biāo)、圍標(biāo)串標(biāo)、無端質(zhì)疑、惡意投訴、誠信缺失等問題。
加快建設(shè)全國統(tǒng)一政府采購市場
加快建設(shè)全國統(tǒng)一政府采購市場，既要深入貫徹《深化政府采購制度改革方案》精神，也要對標(biāo)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》等文件要求。
——強化政策功能，擴大采購范圍。目前界定政府采購范圍有三種方法：一是受托責(zé)任法，即政府采購范圍包括所有履行政府職責(zé)的主體，其難題是怎么界定受托責(zé)任；二是控制法，即通過政府對采購實體本身或者對采購行為是否具備控制力和影響力來判斷采購范圍，其難題是如何界定控制力；三是財政資金分配法，即凡是由政府提供資金、維持其運營的組織都應(yīng)該納入采購范圍。但問題是，受托責(zé)任法包括自收自支事業(yè)單位和企業(yè)化管理單位，而財政資金分配法不包括；財政資金分配法包括接受財政資金補貼和支持的國有企業(yè)和非國有企業(yè)，而受托責(zé)任法不包括競爭性行業(yè)的國有企業(yè)和其他非國有企業(yè)。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國實際，特別是正在談判加入《政府采購協(xié)定》的現(xiàn)實，適用財政資金分配法，適當(dāng)擴大政府采購范圍，進(jìn)一步強化我國政府采購的政策功能。
——統(tǒng)一基礎(chǔ)制度，規(guī)范采購規(guī)則。順應(yīng)全球經(jīng)濟一體化發(fā)展大勢，推動招標(biāo)投標(biāo)法和政府采購法“兩法”融合，擬定涵蓋面更廣、與《政府采購協(xié)定》立法旨意接軌的政府采購管理法。遵守國際采購?fù)ㄐ幸?guī)則，特別是《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》的要求，加快加入《政府采購協(xié)定》談判進(jìn)程。完善有關(guān)制度，修訂《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》和《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》等。制定政府采購信用體系建設(shè)與管理辦法、政府采購績效評價管理辦法、政府采購數(shù)據(jù)管理辦法等，進(jìn)一步夯實基礎(chǔ)制度，規(guī)范工作程序。
?。ㄗ髡呦抵醒雵覚C關(guān)政府采購中心黨委書記）
