案例回顧
某高校采購委托第三方采購代理機構就辦公家具項目以公開招標方式實施政府采購。該項目預算230萬元，為落實中小企業(yè)扶持政策，招標文件中資格要求規(guī)定“獲得采購合同的供應商應當將采購項目中的30%分包給一家或者多家中小企業(yè)”。開標后，4家供應商參加投標。采購人和采購代理機構在進行資格審查時發(fā)現(xiàn)，供應商A在投標文件中提供《中小企業(yè)聲明函》，并書面闡述“其本身屬于中小企業(yè)，無須分包”。采購人和采購代理機構認為，供應商A未按照招標文件規(guī)定進行分包，不符合招標文件的資格要求，資格審查不通過。
供應商A在得知資格審查結果后，立即向采購人和采購代理機構提出質疑。在得知質疑答復仍維持原資格審查結果后，供應商A向財政部門提起投訴。經調查，財政部門認為招標文件設置資格要求存在缺陷，構成《中華人民共和國政府采購法實施條例》第二十條“其他以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇”的情形，投訴事項成立且可能影響采購結果，責令采購人和采購代理機構修改后重新開展采購活動。
問題提出
1. 采用分包措施預留中小企業(yè)份額的，中小企業(yè)是否可以不分包？
2. 采用分包措施預留中小企業(yè)份額的，采購文件應當如何設置資格要求？
專家點評
采用預留中小企業(yè)份額的政府采購項目，無論采用何種措施，均不能限制中小企業(yè)參與。
《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》（以下簡稱《辦法》）第八條明確了預留份額的三種措施：一是將采購項目整體或者設置采購包專門面向中小企業(yè)采購；二是要求供應商以聯(lián)合體形式參加采購活動，且聯(lián)合體中中小企業(yè)承擔的部分應達到一定比例；三是要求獲得采購合同的供應商將采購項目中的一定比例分包給一家或者多家中小企業(yè)。但相比于第一種措施，第二、三種措施容易讓人產生誤解。實踐中，不少采購當事人誤認為，只要采取第二、三種措施的，不管供應商的類型，都必須組成聯(lián)合體或者分包，否則就不符合專門面向中小企業(yè)預留份額的資格要求。
實際上，第二、三種措施本身是第一種措施的補充，其目的是要解決無法通過第一種措施即整體面向或設置采購包專門面向中小企業(yè)預留份額的采購項目，如何實現(xiàn)促進中小企業(yè)發(fā)展目標的問題。根據(jù)政府采購相關法律法規(guī)，采購人可以根據(jù)采購項目的特點確定是否接受聯(lián)合體或分包，但不得強制要求供應商組成聯(lián)合體或分包。一旦采購人確定采取第二、三種措施預留份額時，采取聯(lián)合體或分包形式參與政府采購項目的供應商就等同于中小企業(yè)，均符合專門面向中小企業(yè)預留份額的資格條件，也都屬于專門面向中小企業(yè)預留份額的情況。因此，即使是采取第二、三種措施實施的政府采購項目，中小企業(yè)與采取聯(lián)合體或分包形式參與政府采購項目的供應商均屬于平等地位，不應該也不能把本身屬于中小企業(yè)但沒有組成聯(lián)合體或進行分包的供應商排除在外。
采用預留中小企業(yè)份額的政府采購項目，應當準確表述落實促進中小企業(yè)發(fā)展的資格條件，避免產生爭議。
《辦法》細化規(guī)定了三種預留份額的措施，目的是增強采購預算單位落實預留份額政策的可操作性，以便更好地推動落實政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展的政策目標。實踐中，很多采購項目采取整體或設置采購包專門面向中小企業(yè)，可能出現(xiàn)無法滿足市場有效競爭、無法實現(xiàn)采購目標等情況。對于此類采購項目，采購人可以通過第二、三種措施來保證實現(xiàn)促進中小企業(yè)發(fā)展的政策目標和采購項目的順利實施。
按照《辦法》第十二條規(guī)定，采購文件中應當明確供應商需要符合落實促進中小企業(yè)發(fā)展的資格條件。采購人首先需要確定采購項目是否接受聯(lián)合體或分包。如都不接受，此時落實中小企業(yè)政策目標的資格條件為第一種預留措施，即“供應商為中小企業(yè)”；如只接受聯(lián)合體，此時落實中小企業(yè)政策目標的資格條件為第一、二種預留措施，即“供應商為中小企業(yè)，或供應商以聯(lián)合體形式參加采購活動且聯(lián)合體中中小企業(yè)承擔的部分達到一定比例”；如果只接受分包，此時落實中小企業(yè)政策目標的資格條件為第一、三種預留措施，即“供應商為中小企業(yè)，或獲得采購合同的供應商將采購項目中的一定比例分包給一家或者多家中小企業(yè)”；如既接受聯(lián)合體又接受分包，此時落實中小企業(yè)政策目標的資格條件為第一、二、三種預留措施，即“供應商為中小企業(yè)，或供應商以聯(lián)合體形式參加采購活動且聯(lián)合體中中小企業(yè)承擔的部分達到一定比例，或獲得采購合同的供應商將采購項目中的一定比例分包給一家或者多家中小企業(yè)”。
法律鏈接
《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》（財庫〔2020〕46號）
第八條 超過200萬元的貨物和服務采購項目、超過400萬元的工程采購項目中適宜由中小企業(yè)提供的，預留該部分采購項目預算總額的30%以上專門面向中小企業(yè)采購，其中預留給小微企業(yè)的比例不低于60%。預留份額通過下列措施進行：
?。ㄒ唬⒉少忢椖空w或者設置采購包專門面向中小企業(yè)采購；
?。ǘ┮蠊桃月?lián)合體形式參加采購活動，且聯(lián)合體中中小企業(yè)承擔的部分達到一定比例；
（三）要求獲得采購合同的供應商將采購項目中的一定比例分包給一家或者多家中小企業(yè)。
組成聯(lián)合體或者接受分包合同的中小企業(yè)與聯(lián)合體內其他企業(yè)、分包企業(yè)之間不得存在直接控股、管理關系。
第十二條 采購項目涉及中小企業(yè)采購的，采購文件應當明確以下內容：
?。ㄒ唬╊A留份額的采購項目或者采購包，明確該項目或相關采購包專門面向中小企業(yè)采購，以及相關標的及預算金額；
（二）要求以聯(lián)合體形式參加或者合同分包的，明確聯(lián)合協(xié)議或者分包意向協(xié)議中中小企業(yè)合同金額應當達到的比例，并作為供應商資格條件；
?。ㄈ┓穷A留份額的采購項目或者采購包，明確有關價格扣除比例或者價格分加分比例；
（四）規(guī)定依據(jù)本辦法規(guī)定享受扶持政策獲得政府采購合同的，小微企業(yè)不得將合同分包給大中型企業(yè)，中型企業(yè)不得將合同分包給大型企業(yè)；
?。ㄎ澹┎少徣苏J為具備相關條件的，明確對中小企業(yè)在資金支付期限、預付款比例等方面的優(yōu)惠措施；
（六）明確采購標的對應的中小企業(yè)劃分標準所屬行業(yè)；
?。ㄆ撸┓煞ㄒ?guī)和省級以上人民政府財政部門規(guī)定的其他事項。
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