某集采機構(gòu)受委托對采購人新建的辦公樓宇機電設備供貨與安裝項目進行公開招標，項目預算為1300萬元，由于預算超過1000萬元。依據(jù)《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)標準》的強制要求，本項目規(guī)定了安裝資格的特定要求：第一，投標人應具有建設主管部門頒發(fā)的《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)證書（建筑機電安裝工程專業(yè)承包資質(zhì)等級二級及以上證書）》，如提供建設工程企業(yè)電子資質(zhì)證書版本，必須提供使用件。第二，本項目允許聯(lián)合體投標。聯(lián)合體投標應當符合招標文件規(guī)定，聯(lián)合體成員應當小于3家，并提交聯(lián)合投標協(xié)議且格式符合招標文件的要求，明確一家單位為聯(lián)合體的牽頭人，聯(lián)合體各方不得再單獨參加或者與其他供應商另外組成聯(lián)合體參加同一合同項下的政府采購活動。聯(lián)合體中有同類專業(yè)資質(zhì)的供應商，按照資質(zhì)等級較低的供應商確定資質(zhì)等級。
投標截止時，共有7家單位遞交了投標文件，開標一覽表顯示，有兩家聯(lián)合體投標供應商，都注明了聯(lián)合投標的份額和內(nèi)容。其中一家聯(lián)合體投標人的牽頭人為A公司，另一方為B公司；另一家聯(lián)合體投標人的牽頭人為C貿(mào)易公司，另一方為D安裝公司。其他5家投標供應商均單獨投標。開標后，集采機構(gòu)及時組織采購人和專家進行評審。經(jīng)資格審核、符合性審查、節(jié)能清單核查、綜合打分等一系列程序，最終，確定次低價的投標人（A和B兩家公司）為第一中標候選人。集采機構(gòu)及時在官方網(wǎng)站發(fā)布了預中標結(jié)果公告，詳細公布了第一中標候選人名稱、中標品牌及型號、中標理由、評委名單等應當公布的信息。
結(jié)果公布后，H公司在法定期限內(nèi)向集采機構(gòu)遞交了質(zhì)疑函。質(zhì)疑函的主要內(nèi)容是：第一中標候選人屬于聯(lián)合體投標，牽頭人為A公司，另一方為B公司。經(jīng)查詢，A公司的建筑機電安裝工程專業(yè)承包資質(zhì)等級為二級，B公司的建筑機電安裝工程專業(yè)承包資質(zhì)等級為三級，H公司也遞交了證明材料。依據(jù)《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）第二十二條的規(guī)定，聯(lián)合體的資質(zhì)等級應當按照資質(zhì)等級較低的供應商B來確定聯(lián)合體的資質(zhì)等級，即為三級，因此，其聯(lián)合體的資質(zhì)等級不符合特定要求，要求取消第一中標候選人的中標資格。集采機構(gòu)核實，確實存在以上問題，上報監(jiān)管部門處理。監(jiān)管部門審核后作出決定，認定第一中標候選人的資格不符合要求，中標結(jié)果無效，并要求重新評審。
以上案例引出一個問題：聯(lián)合體投標時，資質(zhì)等級該如何確定？
聯(lián)合體投標有利有弊
在政府采購實踐中，允許供應商以聯(lián)合體的形式參加政府采購活動，十分必要。究其原因，主要有以下幾點：一是政府采購項目通常為批量項目，規(guī)模較大，一般情況下，一個供應商難以獨立完成。二是分散市場壓力，讓更多的供應商獲得政府采購的商業(yè)機會，讓更多的企業(yè)受益。三是政府采購項目通常為復合型采購項目，即一個采購項目往往含有貨物、工程或者服務中的兩個或三個對象，或許需要多個供應商聯(lián)合完成。一些供應商只是設備貿(mào)易供應商，對于含安裝工程的項目，由于其無安裝特定資質(zhì)，往往需要聯(lián)合體投標。四是照顧中小企業(yè)。一些有資質(zhì)要求的項目，單個中小企業(yè)一般沒有參加的資格。即使允許參加，由于其實力和規(guī)模有限，競爭能力也不強。如果允許它們組成一個聯(lián)合體，壯大實力，在能力上可以互補，就能在投標中提高中標的競爭力。五是分散風險。在政府采購項目中，為了分散風險，有些投標供應商通常組成聯(lián)合體參與政府采購項目的投標。
對于和本案例類似的大型機電設備供貨及安裝招標項目，招標文件一般會要求項目的投標人必須具有相應的建筑機電安裝工程專業(yè)承包資質(zhì)等級，或者在投標人不具有相應的建筑機電安裝工程專業(yè)承包資質(zhì)等級的情況下，允許投標人與有資質(zhì)的單位聯(lián)合參與項目的投標。目前，有些采購人傾向于中標人是非聯(lián)合體，因為聯(lián)合體在具體合同履約上操作較難，而且聯(lián)合體之間也容易發(fā)生糾紛，給履約監(jiān)管造成困難，因此，有些招標公告上標明“該項目不接受聯(lián)合體投標”。筆者認為，對于大型、復雜的項目，往往都需要由多家實力雄厚的投標人組建聯(lián)合體，以聯(lián)合體的形式參與到項目的招投標中來，以實現(xiàn)強強聯(lián)合，并最終“奪標”。如果采購人決定不接受聯(lián)合體投標，應當在招標文件中明示；如果接受聯(lián)合體投標，應當在招標文件中要求投標人提供聯(lián)合投標協(xié)議，要求投標人在協(xié)議書中明確投標的牽頭人，各方承擔的工作份額和相應的責任，各方權(quán)利、義務以及對外法律責任等。
聯(lián)合體投標的法律規(guī)定
與一般投標人相比，聯(lián)合體是一個針對某采購項目而存在的臨時性組織，它具有主體的臨時性、主體的有條件性、組成的自主性等特征，它隨著項目的招標而產(chǎn)生，隨著項目的完成而解散，聯(lián)合體的成員可以是法人、自然人，也可以是非法人組織。根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》第二十四條、《實施條例》第二十二條的規(guī)定，兩個以上的投標人可以組成一個聯(lián)合體，以一個投標人的身份共同參加投標，但參加聯(lián)合體的投標人都應具備法定的條件。聯(lián)合體中有同類資質(zhì)的供應商按照聯(lián)合體分工承擔相同工作的，應當按照資質(zhì)等級較低的供應商確定資質(zhì)等級。
聯(lián)合體資質(zhì)等級如何確定
在政府采購貨物和服務招標活動中，聯(lián)合體投標的，聯(lián)合體資質(zhì)等級到底如何確定？筆者認為，聯(lián)合體的聯(lián)合有以下幾種情況，其資質(zhì)等級處理的方法也有所不同。
A公司和B公司具有相同的專業(yè)資質(zhì)。在這種情形下，聯(lián)合體中有同類資質(zhì)的供應商按照聯(lián)合體分工承擔相同工作的，應當按照資質(zhì)等級較低的供應商確定資質(zhì)等級?；蛘哒f，聯(lián)合體的資格按“就低不就高”的原則確定，目的是防止聯(lián)合體以優(yōu)等資質(zhì)獲得采購項目，卻由低級資質(zhì)的參與方履行合同，以保證采購質(zhì)量。如本案例中，聯(lián)合體的牽頭人為A公司，聯(lián)合體另一方為B公司，A公司和B公司都具有相同的建筑機電安裝工程專業(yè)承包資質(zhì)，A公司為二級，B公司為三級。依據(jù)《實施條例》第二十二條的規(guī)定，聯(lián)合體中有同類資質(zhì)的供應商按照聯(lián)合體分工承擔相同工作的，應當按照資質(zhì)等級較低的供應商確定資質(zhì)等級，因此，該聯(lián)合體的資質(zhì)等級確定為三級。
A公司和B公司中只有一方具有該專業(yè)資質(zhì)。對于該情形，就不適用按照資質(zhì)等級較低的供應商來確定聯(lián)合體資質(zhì)等級。對于本案例而言，假設A公司和B公司組成聯(lián)合體投標，B公司是設備的代理商，無建筑機電安裝工程專業(yè)承包資質(zhì)，只負責機電設備供貨，而A公司具有二級建筑機電安裝工程專業(yè)承包資質(zhì)，負責安裝工程。在這種情形下，聯(lián)合體的資質(zhì)就按A公司的資質(zhì)來確定，其安裝資質(zhì)等級確定為二級。本案例中的另一家聯(lián)合體投標人的牽頭人為C貿(mào)易公司，聯(lián)合體另一方為具有一級建筑機電安裝工程專業(yè)承包資質(zhì)的D公司，在該情形下，其聯(lián)合體資質(zhì)就按D公司的資質(zhì)來確定，其安裝資質(zhì)等級確定為一級。
A公司和B公司具有不同的專業(yè)資質(zhì)。對于該情形，也不適用“就低不就高”的原則來確定聯(lián)合體資質(zhì)等級。比如，某些項目的特定資格要求投標人同時具有兩項不同的專業(yè)資質(zhì)（TT和YY資質(zhì)），采購文件規(guī)定投標人需同時具有TT二級或以上資質(zhì)和YY三級或以上資質(zhì)，如果投標聯(lián)合體牽頭人A公司具有TT二級資質(zhì)，另一方B公司具有YY三級資質(zhì)，這種情形也不適用按照“就低不就高”的原則來確定聯(lián)合體資質(zhì)等級。
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延伸閱讀
《〈中華人民共和國政府采購法實施條例〉釋義》第83頁
關于同類資質(zhì)且按協(xié)議分工承擔相同工作的供應商組成的聯(lián)合體資質(zhì)等級的確定問題，《實施條例》起草時有兩種不同意見。
一種意見是“就高不就低”，即聯(lián)合體中有同類資質(zhì)的供應商按聯(lián)合體分工承擔相同工作的，應按照資質(zhì)等級高的供應商確定資質(zhì)等級。理由是政府采購需要扶持中小企業(yè)，“就高”不會給中小企業(yè)參加政府采購活動造成障礙。
第二種意見是“就低”有利于保障采購質(zhì)量和效果，也便于實現(xiàn)與招標投標法及其實施條例的相關規(guī)定銜接。同時，“就高”還可防止資質(zhì)低的“拿項目”，防止資質(zhì)高的通過聯(lián)合體向資質(zhì)低的進行利益輸送等腐敗行為發(fā)生。
經(jīng)多次討論并征求意見，《實施條例》最終采納了第二種意見。
需要說明的是，聯(lián)合體資質(zhì)等級與各成員分工承擔的工作密切相關，采購人在確定需求時應當充分考慮可能存在的聯(lián)合體分工與供應商資質(zhì)的關系。
