在我國深化政府采購制度改革的大背景下，政府采購工作從追求采購數量到重視采購質量，采購活動越來越規(guī)范。采購文件作為具有一定法律效力的正式文書，是政府采購諸多環(huán)節(jié)中的核心內容之一，也是發(fā)生政府采購爭議的風險點之一，編制合理的采購文件必須有效體現采購人的采購需求，并能為供應商編制響應文件提供指引。因此，采購文件的質量優(yōu)劣，直接影響政府采購活動是否可以順利開展。筆者結合自身政府采購管理工作經驗，對采購活動中采購文件編制存在的問題進行剖析，提出一些改進措施，和業(yè)界同仁共同探索提高采購文件編制的意義和途徑。
采購文件的基本概述
隨著“放管服”改革的深入推進以及我國政府采購規(guī)模的增長，供應商維權意識不斷增強，政府采購質疑投訴的頻率和數量也在增長，這對采購人和采購代理機構開展政府采購活動提出了新的挑戰(zhàn)。在多種采購方式中，采購質量的好壞由許多因素決定，其中采購文件編制是關鍵。采購文件作為一種邀約，是采購人與供應商博弈的基礎，作用體現在采購活動的全過程，既是供應商響應邀約并編寫投標（響應）文件的依據，又是采購人與中標人（成交供應商）簽訂合同的依據。
迄今為止，國家有關部門尚未制定標準采購文件，采購人和代理機構在編制采購文件時，發(fā)揮空間很大，體現了不同采購人和代理機構的文件編制水平和能力，相應的，質量越低，采購人和代理機構編制采購文件犯錯的風險就越大。筆者發(fā)現，許多采購項目的廢標、流標、中標（成交）無效、重新招標，多是由于采購文件編制不合理出現的問題而導致，其副作用在于拖延了采購時間，浪費了采購資源，降低了采購效率。
采購文件編制中容易出現的問題
沒有合理體現采購需求。采購需求是政府采購文件編制的依據，但是，編制文件不能簡單地把需求進行復制。一是設置地域限制。阻撓和限制中小企業(yè)自由進入本地區(qū)和本行業(yè)的政府采購市場，對企業(yè)實行差別待遇或者歧視待遇，違反了《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》的有關規(guī)定。二是設置不合理的資質條件。針對采購需求，設置了過多、過繁的要求，針對供應商的資格條件和業(yè)績，設置了過高的資格條件要求，違反了《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第二十二條之規(guī)定，影響供應商參與正常競爭，容易引發(fā)質疑或投訴。三是設置不合理的技術服務要求。采購需求過于細化，有明顯的指向性、傾向性，如事先看中某一產品，于是按照某特定的產品參數和性能編寫采購文件，進而導致無法形成公平競爭，被質疑或投訴，直至采購失敗；另外一種現象是采購需求過于粗放，不明確，沒有對采購項目的需求進行充分的市場調研，提交的需求模糊不清，給供應商留下不利于保證采購質量的空間，最終導致采購失敗或采購質量較為低劣。
沒有合理設置評審標準。一是價格權值設置違規(guī)。針對政府采購對于價格權值的設置，違反了《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）第五十五條、《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》第二十四條之規(guī)定，綜合評分法貨物項目的價格分值占總分值的比重（即權值）不在30％—60％的區(qū)間，服務項目的價格分值占總分值的比重（即權值）不在10％—30％的區(qū)間。二是總扣分大于設置的總分值。綜合評分法采用扣分模式，技術指標的總扣分大于技術部分總分值，導致可能出現負分情況。三是專家的自由裁量權過高。部分評審因素的設定、細化和量化不合理，不科學，給予評審專家較大的自由裁量權，甚至與《關于促進政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境的通知》的文件精神相悖，不利于優(yōu)化營商環(huán)境，不利于促進公平競爭和提高采購質量。
沒有合理擬定合同文本。一是合同文本與采購項目實際不符。采購文件僅僅提供了合同模板的基本要素，只重視形式，并沒有嚴格按照《中華人民共和國民法典》相關要求撰寫，重點要素缺失較多，不具有可執(zhí)行性。二是允許調整合同條款。編制采購文件時，規(guī)定保留采購人在合同簽訂前根據實際情況對合同條款進行調整的權利，架空了采購程序，違反了《政府采購法》第四十六條之規(guī)定，未按照采購文件確定的事項簽訂政府采購合同。三是違規(guī)設置處罰條款。編制采購文件時，在合同模板中將行政監(jiān)督部門的處罰權設置歸屬采購人所有，規(guī)定合同相對方實施的違約金和損害賠償，違反了《政府采購法》第十三條之規(guī)定，在不是行政管理關系的前提下，越權行使了政府采購監(jiān)督管理職責。
提高采購文件編制質量的具體途徑
提升采購工作人員業(yè)務能力。以“政府采購法頒布20周年知識競賽”等類似活動的開展為契機，指導各采購單位組織開展采購業(yè)務培訓和考核，通過線上培訓、視頻授課、論壇交流等方式，實時更新政策儲備，實現各單位采購工作人員能力提升。持續(xù)開展政府采購相關政策的宣講活動，宣傳落實好相關政策，設置合理的資格條件，避免違法違規(guī)風險，提高采購文件編制質量，保證采購公開透明、公平競爭，形成采購部門主筆、需求部門配合、監(jiān)督部門審核的合作架構。
提高代理機構采購文件編制質量。針對專業(yè)性較強的項目，應充分利用代理機構的專業(yè)技術支持采購單位編寫采購文件，適時組織采購文件專家評審，確保采購需求的描述簡明準確，確保編寫的評審方法和評審標準合情、合理、合法，確保合同文本的內容要素齊全、前后一致，助力政府采購活動實施高效、高質。
嚴格對違法違規(guī)行為進行處罰。堅持政府采購“公開、公平、公正和誠實守信”的原則，加強對相關單位及人員的監(jiān)督處罰力度，對編制采購文件中存在明招暗定、肢解發(fā)包、化整為零、招小送大或設置不合理門檻等行為的，要嚴懲，做到“懲前毖后、治病救人”。
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