“全面二孩”政策實(shí)施，會(huì)從2022年左右開始，導(dǎo)致義務(wù)教育在校學(xué)生規(guī)模的擴(kuò)大并在2030年左右達(dá)到頂峰
隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城鎮(zhèn)小學(xué)和初中將會(huì)承擔(dān)越來越重的教育壓力，教師編制和校舍建筑規(guī)模將出現(xiàn)大量缺口需要補(bǔ)充
在我國(guó)的高速城鎮(zhèn)化過程中，城鎮(zhèn)義務(wù)教育承載能力不足以及農(nóng)村義務(wù)教育資源浪費(fèi)等問題比“全面二孩”政策更值得警惕
“全面二孩”政策是繼十八屆三中全會(huì)提出“單獨(dú)二孩”政策之后生育政策的進(jìn)一步調(diào)整完善，而生育政策調(diào)整對(duì)出生人口規(guī)模的影響一直是人口學(xué)界的熱點(diǎn)問題，也受到教育學(xué)界的關(guān)注。
在教育領(lǐng)域，在校學(xué)生規(guī)模是教育資源配置的基礎(chǔ)性指標(biāo)，而“全面二孩”政策的實(shí)施，勢(shì)必引起我國(guó)出生人口的變動(dòng)，進(jìn)而影響未來入學(xué)人數(shù)和在校學(xué)生規(guī)模。
為確保教育資源得到合理配置，避免教育資源的不足或浪費(fèi)，有必要對(duì)未來學(xué)齡人口(尤其是入學(xué)高峰)進(jìn)行預(yù)測(cè)，并做好相應(yīng)的教育戰(zhàn)略規(guī)劃。
作為2013年度教育部發(fā)展報(bào)告項(xiàng)目“教育體制綜合改革發(fā)展報(bào)告”的研究成果，本研究基于2010年全國(guó)第六次人口普查數(shù)據(jù)，對(duì)“全面二孩”政策實(shí)施后未來20年義務(wù)教育在校學(xué)生數(shù)進(jìn)行預(yù)測(cè)，并在此基礎(chǔ)上估算出需要的教職工人數(shù)、教育經(jīng)費(fèi)和校舍建筑規(guī)模，進(jìn)而提出義務(wù)教育戰(zhàn)略規(guī)劃建議。
在校生規(guī)模：農(nóng)村義務(wù)教育小于城鎮(zhèn)教育
2014年.我國(guó)小學(xué)學(xué)齡兒童凈入學(xué)率為99.81%，初中階段毛入學(xué)率達(dá)到103.5%。同時(shí)，考慮到《義務(wù)教育法》中“義務(wù)教育是國(guó)家統(tǒng)一實(shí)施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育”的規(guī)定，本研究認(rèn)為將義務(wù)教育學(xué)齡人口數(shù)據(jù)看作義務(wù)教育在校學(xué)生數(shù)據(jù)，并進(jìn)行相關(guān)教育資源需求量的預(yù)測(cè)是合理的。同時(shí)，2015年12月，東北師范大學(xué)農(nóng)村教育研究所和中國(guó)農(nóng)村教育發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心聯(lián)合發(fā)布的《中國(guó)農(nóng)村教育發(fā)展報(bào)告2015》顯示：“2014年小學(xué)城鎮(zhèn)化率達(dá)到67.73%，初中城鎮(zhèn)化率達(dá)到82.93%”。在此基礎(chǔ)上，本研究估算出未來義務(wù)教育城鎮(zhèn)化率，并結(jié)合學(xué)齡人口預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)得到未來我國(guó)分城鄉(xiāng)的義務(wù)教育在校學(xué)生的規(guī)模以及“全面二孩”政策新增義務(wù)教育在校學(xué)生規(guī)模。
2016年開始施行“全面二孩”政策新增的出生人口從2022年起陸續(xù)進(jìn)入小學(xué)，本研究預(yù)測(cè)，從2022年開始，小學(xué)學(xué)齡人口又逐漸增加。同時(shí)，初中學(xué)齡人口數(shù)量在達(dá)到第三次“嬰兒潮”帶來的峰值后開始不斷減少，直到2028年“全面二孩”政策新增出生人口接受完小學(xué)教育進(jìn)入初中學(xué)習(xí)開始又不斷增加，到2030年達(dá)到峰值。
“全面二孩”政策分別從2022年、2028年開始對(duì)小學(xué)和初中在校學(xué)生規(guī)模產(chǎn)生影響，都在一定時(shí)期內(nèi)刺激在校學(xué)生規(guī)模的增長(zhǎng)，但長(zhǎng)期來看，隨著“全面二孩”政策效果的減弱，小學(xué)學(xué)齡人口在2027年、初中學(xué)齡人口在2030達(dá)到峰值后又將開始逐漸減少。
從全國(guó)層面來看，“全面二孩”政策對(duì)義務(wù)教育在校學(xué)生數(shù)的提高作用明顯。小學(xué)在校學(xué)生數(shù)將在2027年達(dá)到最大值10001.3萬人，其中“全面二孩”政策新增學(xué)生數(shù)也達(dá)到最大值2782萬人。同樣，初中在校學(xué)生數(shù)將在2030年達(dá)到最大值5295.89萬人時(shí)，“全面二孩”政策新增學(xué)生數(shù)也達(dá)到最大值1542.5萬人。
分城鄉(xiāng)來看，農(nóng)村義務(wù)教育在校學(xué)生規(guī)模受“全面二孩”政策影響小于城鎮(zhèn)教育。
在農(nóng)村，小學(xué)“全面二孩”新增學(xué)生數(shù)最大值出現(xiàn)在2027年，達(dá)617.10萬人，但由于農(nóng)村自然生育率下降和人口城鎮(zhèn)化的共同影響，小學(xué)在校學(xué)生規(guī)模最大值2734.39萬人出現(xiàn)在2016年，之后不斷減少;當(dāng)“全面二孩”政策發(fā)揮作用后，在2022～2025年間出現(xiàn)回升，2025年達(dá)到2245.17萬人后又不斷減少。初中在校學(xué)生規(guī)模變化情況同小學(xué)類似，一直在不斷縮小，只在2028年和2029年左右受“全面二孩”政策影響出現(xiàn)小幅增長(zhǎng)。
在城鎮(zhèn)，小學(xué)在2027年因“全面二孩”政策新增2164.87萬人，在校學(xué)生總數(shù)達(dá)到最大值7782.82萬人。初中在校學(xué)生數(shù)在2030年達(dá)到最大值5008.32萬人，其中，“全面二孩”政策增加1458.69萬人。
教職工需求量：農(nóng)村減少，城鎮(zhèn)增大
從2016年到2021年，我國(guó)小學(xué)階段的教師需求量在不斷減小，而初中階段對(duì)教師的需求在不斷增大。從2022年開始，小學(xué)階段受“全面二孩”政策的影響，對(duì)教師的需求重新增長(zhǎng)，2027年達(dá)到頂峰，大約需要526.38萬人，之后又逐步降低。初中階段的教師需求量2021年增長(zhǎng)到343.35萬人后，開始逐步降低，從2026年起又開始增長(zhǎng)，直到2030年達(dá)到頂峰，大約需要392.29萬人，之后再次減少需求。
《中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒2013》顯示，2013年我國(guó)擁有小學(xué)教職工549.49萬人，初中教職工392.88萬人。由此可知，我國(guó)義務(wù)教育階段現(xiàn)有的教職工規(guī)模已經(jīng)足以應(yīng)對(duì)未來“全面二孩”政策帶來的壓力，反而在部分時(shí)期由于在校學(xué)生規(guī)?？s小而出現(xiàn)教職工過剩的情況。不過，分城鄉(xiāng)來看，2013年農(nóng)村小學(xué)教職工有218.90萬人，農(nóng)村小學(xué)教職工數(shù)量已經(jīng)滿足未來農(nóng)村小學(xué)基本發(fā)展需要。但偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)學(xué)校由于教師流失，補(bǔ)充難，仍存在結(jié)構(gòu)性缺編的問題。同時(shí)，2013年城鎮(zhèn)小學(xué)教職工有330.59萬人，隨著“全面二孩”政策在2022年左右開始對(duì)義務(wù)教育在校學(xué)生規(guī)模產(chǎn)生作用，城鎮(zhèn)小學(xué)教職工開始出現(xiàn)缺口，到2027年左右需補(bǔ)充約79.03萬人。由于統(tǒng)計(jì)年鑒中未明確統(tǒng)計(jì)初中教職工數(shù)，但從專任教師數(shù)的情況看，也是農(nóng)村初中的需求量減少，而城鎮(zhèn)初中的需要量增大，需要補(bǔ)充教師。
公用經(jīng)費(fèi)：農(nóng)村增長(zhǎng)緩慢或逐步減少，城鎮(zhèn)大幅增加
2016年到2035年我國(guó)義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)規(guī)模不斷增長(zhǎng)。其中，按照《經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定的2016義務(wù)生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額，2016年全國(guó)小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)大約為562.87億元，初中教育公用經(jīng)費(fèi)約為345.08億元。隨著基準(zhǔn)定額的增長(zhǎng)和在校學(xué)生規(guī)模的變化，義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)總量需逐步擴(kuò)大，本研究預(yù)估，全國(guó)小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)總量從2022年開始增幅提升，將在2025年左右破千億元，2035年左右破1500億元;全國(guó)初中公用經(jīng)費(fèi)總量從2028年開始增幅提升，將在2030年左右破千億元，2035年左右達(dá)1125.03億元。
分城鄉(xiāng)來看，農(nóng)村小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)需求量增長(zhǎng)緩慢，從2016年需170.90億元，到2027年左右需267.62億元，2035年左右需280.99億元;農(nóng)村初中公用經(jīng)費(fèi)需求量在逐步減少，從2016年需52.32億元，到2025年需39.26億元。城鎮(zhèn)小學(xué)和初中的公用經(jīng)費(fèi)需求量將分別從2022年和2028年開始出現(xiàn)大的增幅，城鎮(zhèn)小學(xué)從2016年需391.91億元增長(zhǎng)到2022年需558.96億元，再到2027年需938.87億元，2035年需1222.44億元;城鎮(zhèn)初中從2016年需292.75億元增長(zhǎng)到2027年需590.33億元，再到2030年需962.14億元，2035年需1085.77億元。
校舍：農(nóng)村閑置，城鎮(zhèn)嚴(yán)重不足
本研究根據(jù)2002年發(fā)布的《城市普通中小學(xué)校校舍建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》和2008年發(fā)布的《農(nóng)村普通中小學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，對(duì)城鄉(xiāng)完全小學(xué)和初級(jí)中學(xué)校舍建筑面積規(guī)劃指標(biāo)進(jìn)行均值換算，計(jì)算得到農(nóng)村小學(xué)校舍建筑面積標(biāo)準(zhǔn)為7.03平方米/人，農(nóng)村初中校舍建筑面積標(biāo)準(zhǔn)為9.00平方米/人;城鎮(zhèn)小學(xué)校舍建筑面積標(biāo)準(zhǔn)為8.04平方米/人，城鎮(zhèn)初中校舍建筑面積標(biāo)準(zhǔn)為9.80平方米/人。在此基礎(chǔ)上，本研究結(jié)合“全面二孩”政策實(shí)施后的在校學(xué)生預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)得到義務(wù)教育校舍建筑規(guī)模。
小學(xué)校舍建筑規(guī)模需求將在2027年達(dá)到未來最大值78169.84萬平方米，初中在2030年的校舍建筑規(guī)模需求最大，約為51669.67萬平方米。農(nóng)村小學(xué)和農(nóng)村初中對(duì)校舍建筑規(guī)模的需求變化情況類似，2016年后就不斷減少，2016年農(nóng)村小學(xué)需19222.77萬平方米、農(nóng)村初中需5707.82萬平方米;城鎮(zhèn)小學(xué)和城鎮(zhèn)初中對(duì)校舍建筑面積需求在2027年和2030達(dá)到最大值，分別為62573.85萬平方米和49081.57萬平方米，之后的需求開始逐年減少。
《中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒2013》顯示，2013年全國(guó)小學(xué)校舍建筑面積為62064.85萬平方米，農(nóng)村小學(xué)為26447.84萬平方米，城鎮(zhèn)小學(xué)為35617.01萬平方米;全國(guó)初中校舍建筑面積為50079.41萬平方米，其中農(nóng)村初中為11528.75萬平方米，城鎮(zhèn)初中為38550.66萬平方米。
對(duì)比估算結(jié)果發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村小學(xué)和初中的校舍建筑面積已經(jīng)滿足農(nóng)村義務(wù)教育基本發(fā)展需求，甚至?xí)霈F(xiàn)閑置情況。同時(shí)，城鎮(zhèn)小學(xué)的校舍建筑嚴(yán)重不足，應(yīng)按照2016年的需求擴(kuò)建約14805.66萬平方米，保持到2023年，之后的需求量又開始增大，應(yīng)按照2027年需求量擴(kuò)建約12151.18萬平方米。城鎮(zhèn)初中從2019年開始也將出現(xiàn)校舍建筑不足的情況，應(yīng)按照2021年的需求量擴(kuò)建約1895.94萬平方米，保持到2028年，之后又開始出現(xiàn)不足，再按照2030年的需求量擴(kuò)建約8634.97萬平方米。
“全面二孩”政策背景下的義務(wù)教育戰(zhàn)略規(guī)劃建議
教育部發(fā)布的《2014 年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示：“2014年全國(guó)共有小學(xué)20.14萬所，比上年減少1.22 萬所;招生 1658.42萬人，比上年減少36.93萬人。全國(guó)共有初中學(xué)校5.26萬所(其中職業(yè)初中26所)，比上年減少181所。招生1447.82萬人，比上年減少48.27萬人。”
本研究發(fā)現(xiàn)，隨著招生人數(shù)的不斷減少，未來幾年的義務(wù)教育在校學(xué)生規(guī)模將繼續(xù)縮小，而“全面二孩”政策的實(shí)施，將會(huì)在2022年和2028年左右，影響小學(xué)和初中在校學(xué)生規(guī)模，進(jìn)而對(duì)相關(guān)教育資源配置提出新要求。因此，為應(yīng)對(duì)未來義務(wù)教育發(fā)展中可能出現(xiàn)的情況，本研究提出以下義務(wù)教育戰(zhàn)略規(guī)劃建議。
(一)“城鎮(zhèn)化”問題比“全面二孩”政策更應(yīng)為義務(wù)教育重視
“全面二孩”政策實(shí)施，的確會(huì)從2022年左右開始，導(dǎo)致義務(wù)教育在校學(xué)生規(guī)模的擴(kuò)大并在2030年左右達(dá)到頂峰，因而需要在這段時(shí)期對(duì)義務(wù)教育資源進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)劃配置。不過，本研究認(rèn)為，按照目前我國(guó)正常的義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)速度和財(cái)政投入能力，已經(jīng)足夠化解“全面二孩”政策帶來的在校學(xué)生規(guī)模擴(kuò)大的壓力。真正需要注意的是，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城鎮(zhèn)小學(xué)和初中將會(huì)承受越來越重的教育壓力，教師編制和校舍建筑規(guī)模將出現(xiàn)大量缺口需要補(bǔ)充。同時(shí)，由于農(nóng)村小學(xué)和初中的在校學(xué)生規(guī)模不斷縮小，農(nóng)村教育義務(wù)教育“空心化”問題日趨嚴(yán)重，將會(huì)出現(xiàn)校舍閑置、教師編制過剩等情況。因此，在我國(guó)的高速城鎮(zhèn)化過程中，城鎮(zhèn)義務(wù)教育承載能力不足以及農(nóng)村義務(wù)教育資源浪費(fèi)等問題比“全面二孩”政策引發(fā)的連鎖反應(yīng)更值得警惕。
(二)加強(qiáng)教師隊(duì)伍質(zhì)量建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)教師流動(dòng)機(jī)制
研究結(jié)果顯示，盡管“全面二孩”的實(shí)施對(duì)義務(wù)教育在校學(xué)生規(guī)模會(huì)產(chǎn)生一定波動(dòng)，相應(yīng)的教師需求量也會(huì)出現(xiàn)變化，但現(xiàn)有教師編制總規(guī)?；究梢詰?yīng)對(duì)“全面二孩”政策帶來的影響。因此，在保持現(xiàn)有教師編制規(guī)模的情況下，應(yīng)加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)，通過輪崗培訓(xùn)、提升學(xué)歷等方式提高教師職業(yè)素養(yǎng)，推動(dòng)義務(wù)教育教師隊(duì)伍內(nèi)涵式發(fā)展。同時(shí)，分城鄉(xiāng)來看，在農(nóng)村義務(wù)教育對(duì)教師數(shù)量需求逐漸降低的同時(shí)，城鎮(zhèn)義務(wù)教育對(duì)教師的需求會(huì)逐漸增大，所以應(yīng)加快完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師流動(dòng)相關(guān)保障措施，推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師流動(dòng)，有效實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教師資源共享，確保城鄉(xiāng)教師資源的有序調(diào)配。
(三)謹(jǐn)慎對(duì)待農(nóng)村撤點(diǎn)并校，補(bǔ)充小規(guī)模學(xué)校全科教師
從研究數(shù)據(jù)上看，隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，農(nóng)村學(xué)生將逐步轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)入學(xué)，大量農(nóng)村校舍將被閑置，造成資源浪費(fèi)。同時(shí)，將分散的學(xué)生聚集起來，可以保證科目齊全的教師進(jìn)行教學(xué)，也有利于學(xué)生在同伴互助中成長(zhǎng)。所以，撤點(diǎn)并校是農(nóng)村學(xué)校必然要面對(duì)的問題。然而，在實(shí)踐中，由于部分學(xué)生的居住地離中心校太遠(yuǎn)，撤點(diǎn)并校后因配套措施跟不上，只能住?；蜃尲议L(zhǎng)到學(xué)校附近租房，增加了安全隱患和家庭負(fù)擔(dān)。因此，在切實(shí)做好相應(yīng)的配套措施前，應(yīng)謹(jǐn)慎對(duì)待農(nóng)村撤點(diǎn)并校，避免增加農(nóng)村學(xué)生和家庭的負(fù)擔(dān);同時(shí)，偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)保留的小規(guī)模學(xué)校由于不適宜安排各科教師，出現(xiàn)了教師結(jié)構(gòu)性缺編問題，因而可以進(jìn)一步補(bǔ)充全科教師，保證教學(xué)質(zhì)量。
(李玲為西南大學(xué)教育學(xué)部教育政策研究所教授，楊順光為西南大學(xué)教育學(xué)部碩士生;本文經(jīng)作者授權(quán)轉(zhuǎn)自《教育研究》，有刪節(jié))
