在我國現(xiàn)有的 20 億畝耕地中，有相當(dāng)數(shù)量耕地受到中度、重度污染，土壤點(diǎn)位超標(biāo)率接近 20% 。有專家表示，貫穿于整個“土十條”的核心是風(fēng)險(xiǎn)管控，而非投入幾萬億的“大治理”

　　5 月 31 日 ，國務(wù)院頒布了《土壤污染防治行動計(jì)劃》 ( “土十條” ) ，引起了輿論廣泛關(guān)注。有專家表示，“土十條”的頒布，可以說是完成了“十三五”環(huán)保領(lǐng)域的最后一張拼圖。

　　與此前公布的“水十條”“氣十條”相比，“土十條”更有其自身特點(diǎn)，中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院環(huán)境經(jīng)濟(jì)與管理系教授藍(lán)虹告訴法治周末記者。“環(huán)保的歷史欠債很大程度體現(xiàn)在土壤上。很難說大氣污染或水污染是二十幾年前的一次事故造成的。而土壤污染具有累積性，很多都是經(jīng)過幾十年的累積，導(dǎo)致了現(xiàn)在的結(jié)果。”

　　“現(xiàn)在我們土壤健康狀況堪憂。”國家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會認(rèn)證認(rèn)可技術(shù)研究所研究員唐茂芝表示，不完全是污染，開采、化工類企業(yè)的污染，還有很多潛在的污染。例如，農(nóng)業(yè)上過量施用化肥，農(nóng)藥抗生素，導(dǎo)致土壤的亞健康狀態(tài)。人離不開土壤，沒有健康的土壤，就沒有人的健康。

　　土壤污染問題逐漸被關(guān)注

　　繼“紅豆湯”井水、北京霧霾等環(huán)保話題之后，輿論的視線又聚焦到了土壤污染上。尤其是今年 4 月，媒體曝光江蘇常州外國語學(xué)校搬遷新址后， 493 名學(xué)生先后被檢查出皮炎、血液指標(biāo)異常等情況，個別學(xué)生被查出患上淋巴癌。據(jù)調(diào)查，學(xué)校附近正在開挖的地塊曾是 3 家化工廠。

　　此類“毒地”事件并非孤例，從 2004 年起，建筑毒地開發(fā)引發(fā)的急性中毒事件陸續(xù)被曝光。

　　據(jù)報(bào)道， 2004 年 4 月，北京市宋家莊地鐵工程建筑工地， 3 名工人在地下作業(yè)時(shí)中毒，出事地點(diǎn)原是北京一家農(nóng)藥廠。

　　2006 年 7 月，位于蘇州南環(huán)路附近郭巷的一家化工企業(yè)搬遷后，留下 20 畝毒地，導(dǎo)致 6 名筑路工人挖土?xí)r昏迷。

　　2007 年春節(jié)前，武漢赫山地塊施工中，有工人中毒被緊急送往醫(yī)院獲救。該地原屬武漢市農(nóng)藥廠。

　　相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至上世紀(jì)末，我國受污染的耕地面積達(dá) 20 萬平方千米，約占耕地總面積的 1/5 ，相當(dāng)于 12 個北京市。而在珠三角地區(qū)有近 40% 的農(nóng)田土壤重金屬超標(biāo)，其中 10% 嚴(yán)重超標(biāo)。

　　鑒于土地污染的嚴(yán)重性，我國從 2005 年 4 月至 2013 年 12 月，開展了首次全國土壤污染狀況調(diào)查。實(shí)際調(diào)查面積約 630 萬平方公里。這次調(diào)查歷時(shí) 8 年，于 2013 年 12 月結(jié)束。 2014 年 4 月，環(huán)保部和國土資源部聯(lián)合發(fā)布調(diào)查公報(bào)。公報(bào)顯示，全國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題突出。全國土壤總的超標(biāo)率為 16.1% 。中國耕地受到中度、重度污染的面積約 5000 萬畝，很多地區(qū)土壤污染嚴(yán)重，特別是大城市周邊、交通主干線及江河沿岸的耕地重金屬和有機(jī)污染物嚴(yán)重超標(biāo)，造成食品安全等一系列問題。據(jù)測算，當(dāng)前每年受重金屬污染的糧食高達(dá) 1200 萬噸，相當(dāng)于 4000 萬人一年的口糧。

　　2015 年發(fā)布的《土地整治藍(lán)皮書：中國土地整治發(fā)展研究報(bào)告 No.2 》再次顯示，在我國現(xiàn)有的 20 億畝耕地中，有相當(dāng)數(shù)量耕地受到中度、重度污染，土壤點(diǎn)位超標(biāo)率接近 20% ，大多不宜耕種。

　　立法薄弱的狀況有待改善

　　藍(lán)虹告訴記者，貫穿于整個“土十條”的核心是風(fēng)險(xiǎn)管控，而非投入幾萬億的“大治理”。

　　所謂風(fēng)險(xiǎn)管控指的是，在整個過程中，并不是對所有的被污染土壤進(jìn)行治理。而是要列出哪些被污染的地塊風(fēng)險(xiǎn)最大，進(jìn)行排序，優(yōu)先治理。如果一些被污染地塊情況較輕，就可以通過暫時(shí)改變用途的方式處理。

　　對農(nóng)用地而言，有農(nóng)藝調(diào)控、替代種植、退耕還林還草和劃定特定農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)域等多種方法。環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院生態(tài)部主任、編制專家王夏暉在媒體采訪時(shí)介紹。

　　對建設(shè)用地而言，建學(xué)校和公園的要求就不一樣，可在開發(fā)利用前摸清土壤污染狀況，建立污染地塊名錄，符合相應(yīng)規(guī)劃用地土壤環(huán)境質(zhì)量要求的，方可進(jìn)入用地程序。

　　“土十條”的風(fēng)險(xiǎn)管控概念跟土壤污染的特殊性是分不開的。藍(lán)虹對記者說，土壤治理和大氣、水的治理不一樣。通過切斷污染源，大氣和水可以通過自我凈化達(dá)到一個較好的效果，但土壤污染往往具有累積性、難可逆性。因此，目前所暴露的土壤污染問題，有可能是幾十年前造成的，經(jīng)過了幾十年的積累所導(dǎo)致的結(jié)果。這絕對不是說五年十年就一下子完全解決的。除了技術(shù)、人力外，其所涉及到資金量太大了。

　　關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)管控的資金來源方面，在此次“土十條”中涉及到責(zé)任機(jī)制里面的一個原則“誰污染，誰付費(fèi)”，對誰來主導(dǎo)、監(jiān)管主體是誰，誰來參與等責(zé)任主體劃分詳細(xì)。藍(lán)虹解釋，“如果污染責(zé)任主體明晰，政府只起監(jiān)督監(jiān)管的職能。如果污染責(zé)任主體不明晰。地方政府和相關(guān)職能部門，通過風(fēng)險(xiǎn)排序，決定治理投入的先后順序”。

　　因此，按照“土十條”的主要指標(biāo)，到 2020 年安全利用率要提高到 90% 和 95% 。

　　此外，據(jù)業(yè)內(nèi)專家透露，結(jié)合“土十條”的實(shí)施，目前人大、環(huán)保部等部門正在抓緊起草土壤污染防治法。

　　對立法工作的重視，也是“土十條”中重要一環(huán)。也從一個側(cè)面反映出我國在重土地污染方面的立法薄弱的狀況。一旦發(fā)生土地污染事件，一些企業(yè)或者當(dāng)?shù)卣荒苡行С袚?dān)應(yīng)有的責(zé)任。

　　目前，我國尚無針對土壤污染防治的專門立法。河南大學(xué)經(jīng)濟(jì)法教研室的王京歌曾撰文指出，在法律層面，盡管我國目前關(guān)于土壤污染防治的法律法規(guī)很多，但都散見于相關(guān)法律的附帶性立法之中，如環(huán)境保護(hù)法、土地管理法、固體廢物污染環(huán)境防治法以及水土保持法和新修訂的行政法規(guī)如土地復(fù)墾條例等。上述法律法規(guī)，要么是將土地污染問題作為污染的種類稍加提及，要么是作一些籠統(tǒng)的原則性的規(guī)定，如口號性地提出要“防止土地污染”、要加大力度“改良土地”、努力“保護(hù)和提高地力”等，這些附帶性的立法缺乏土壤污染防治法的系統(tǒng)性和專門性，因此在土壤污染防治方面發(fā)揮的作用也極其有限。

　　另外，土壤污染防治的立法的層級較低。除了環(huán)境保護(hù)法、水污染防治法、大氣污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法等法律層面上的附帶性立法條款外，涉及土壤污染防治方面的行政法規(guī)也為數(shù)不多，僅有如《基本農(nóng)田保護(hù)條例》《水污染防治實(shí)施細(xì)則》《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》等，大量的土壤污染防治立法集中在地方法規(guī)、部門規(guī)章和地方行政規(guī)章中，立法位階過低。

　　此次“土十條”的頒布，專章明確提出“推進(jìn)土壤污染防治立法，建立健全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系”。并列出立法時(shí)間表，明確到 2020 年，土壤污染防治法律法規(guī)體系基本建立。

　　在順序上，“大氣十條”的法治要求為第七條，“水十條”的法治要求為第六條，“土十條”大大提前到第二條，其重要性不言而喻。

　　從“聚集效應(yīng)”探索土壤治理之路

　　“在探討土地污染修復(fù)之外，我們還要問為什么會造成土地污染?”上海金融與法律研究院研究員聶日明對記者說，有生產(chǎn)往往就會有污染，因此土壤污染說到底還是人的問題。

　　在一些較為貧困的地區(qū)，相較環(huán)境保護(hù)，解決溫飽問題才是最重要的。“對于這些地區(qū)來說，可能污染本身也是效率的體現(xiàn)。只有當(dāng)這個地區(qū)的人解決了吃飯問題，才會關(guān)乎生活質(zhì)量。”在工業(yè)化的過程中，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展 ( 人均 GDP 提高 ) ，土壤污染水平呈現(xiàn)明顯的倒 U 形庫茲涅茨曲線。“土壤污染達(dá)到一定峰值的時(shí)候會回落。”聶日明表示。

　　一般來說，土壤污染狀況的改善和經(jīng)濟(jì)與人口聚集是分不開的。土壤污染修復(fù)需要考慮經(jīng)濟(jì)效益，因?yàn)橥恋匦迯?fù)需要的投入是巨大的，而資金有限，要投入到更能產(chǎn)生效益或者關(guān)涉到更多人利益的地區(qū)，土壤污染的治理才是有效率的。

　　假如治理好一個區(qū)域需投入 100 萬元，這個地區(qū)有 100 萬人口，污染治理的成本分?jǐn)偟矫總€人身上只需要 1 元錢;如果這個地方只有一個人的話，人均治理成本高達(dá) 100 萬元，這種治理就是不效率的。因此土壤污染治理應(yīng)該允許工業(yè)企業(yè)、非農(nóng)勞動力向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)集聚，以便于集中綜合治理。但目前現(xiàn)狀是，嚴(yán)控大城市的發(fā)展戰(zhàn)略，使得很多城市的工業(yè)和人口不夠集聚，這些企業(yè)造成的污染就很難集中解決，治理的成本很高，反而惡化了中國整體的土壤污染形勢。

　　農(nóng)業(yè)方面，在人均耕地有限的情況下，為了提高產(chǎn)量，增加收入，農(nóng)戶大量使用化肥和農(nóng)藥。但即便如此，畝產(chǎn)增速還是很有限。精耕細(xì)作的模式過度透支農(nóng)地肥力，導(dǎo)致土地有機(jī)質(zhì)下降、耕地堿化趨勢明顯。

　　對此，政府應(yīng)當(dāng)在戶籍、新增就業(yè)崗位等方面為農(nóng)業(yè)勞動力向城市非農(nóng)勞動力轉(zhuǎn)移創(chuàng)造便利條件，進(jìn)一步推進(jìn)城市化水平，吸納農(nóng)村富余的勞動力。農(nóng)業(yè)勞動力進(jìn)一步減少，人均耕作的耕地?cái)?shù)量提高，鼓勵土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，通過集約化經(jīng)營，加強(qiáng)管理、合理施肥與輪作，提高生產(chǎn)效率，順勢提高糧食生產(chǎn)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，也不會危及農(nóng)民的吃飯問題。

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